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中銀解讀 | 各文藝家協(xié)會需不需要在民政部門登記？
時間：2023.08.31 作者：北京中銀（深圳）律師事務所 劉國梁
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8月27日，包頭市民政局公眾號發(fā)布了一則《包頭市民政局關于擬撤銷登記社會組織名單的公告》。根據(jù)公告，包頭市民政局查明包頭市作家協(xié)會、包頭市美術家協(xié)會等十多家組織存在兩年及以上未按照規(guī)定參加年檢，違反了《社會團體登記管理條例》的規(guī)定，包頭市民政局擬對相關社會組織給予撤銷登記。8月28日晚間，包頭市文學藝術界聯(lián)合會公眾號發(fā)布了一則聲明，認為包頭市文學藝術界聯(lián)合會（簡稱包頭文聯(lián)）是中共包頭市委領導下的全市各文藝家協(xié)會組成的人民團體，市各文藝家協(xié)會是包頭文聯(lián)的團體會員，不需要在民政體系內(nèi)辦理注冊登記手續(xù)。神仙打架，群眾吃瓜學法，我們也借各文藝家協(xié)會需不需要在民政體系內(nèi)登記這個話題科普一下有關社會組織的法律知識。
1、包頭市各文藝家協(xié)會需不需要在民政部門辦理登記？
我們認為，包頭市各文藝家協(xié)會屬于《社會團體登記管理條例》登記的范圍。從社會組織類型來看，包頭市各文藝家協(xié)會顯然屬于社會團體。社會團體，是指中國公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。根據(jù)《社會團體登記管理條例》第三條規(guī)定， 成立社會團體，應當經(jīng)其業(yè)務主管單位審查同意，并依照本條例的規(guī)定進行登記。也就是說，包括商會、協(xié)會、聯(lián)合會在內(nèi)的社會團體必須依法登記才可以開展活動?；氐桨^市民政局公告，公告內(nèi)容表述是撤銷登記，也就是說包頭市各文藝家協(xié)會至少已經(jīng)在民政部門登記了。根據(jù)相關規(guī)定，社會組織如果沒有依法登記，那民政部門的公告就不是撤銷登記而是依法取締公告了。包頭市各文藝家協(xié)會以其是包頭文聯(lián)的團體會員為由，聲明不需要在民政體系內(nèi)辦理注冊登記沒有法律依據(jù)。根據(jù)《社會團體登記管理條例》規(guī)定，機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體不屬于登記范圍。但包頭市各文藝家協(xié)會顯然不是只在本單位內(nèi)部活動的團體，而且包頭市各文藝家協(xié)會以協(xié)會命名也不是分支機構或代表機構。事實上，根據(jù)在全國社會組織信用信息公示平臺查詢的結果，包頭市作家協(xié)會的確早在2007-12-13在包頭市民政局注冊登記。因此，認為包頭市各文藝家協(xié)會不需要在民政體系內(nèi)辦理注冊登記手續(xù)的聲明沒有法律依據(jù)也不符合事實。
2、包頭市文學藝術界聯(lián)合會屬于人民團體嗎？
我們注意到包頭市文學藝術界聯(lián)合會聲明還提到人民團體的概念。目前，法律條文并沒有對人民團體有一個準確的定義?！吨袊嗣裾螀f(xié)商會議章程》總綱規(guī)定：“中國人民在長期的革命和建設進程中，結成了由中國共產(chǎn)黨領導的，有各民主黨派、無黨派民主人士、人民團體、少數(shù)民族人士和各界愛國人士參加的……愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線”。這就明確了人民團體是政協(xié)的組成部分。在省級政協(xié)組成單位中，工會、共青團、婦聯(lián)、工商聯(lián)、科協(xié)、僑聯(lián)、臺聯(lián)、青聯(lián)均參加省政協(xié)參與參政議政，為政協(xié)的組成單位，因此可以稱人民團體。
從狹義上講，在民政部門登記的聯(lián)合會是社會團體，但從廣義上講，人民團體的確也是社會團體的組成部分。《社會團體登記條例》第三條規(guī)定：“下列團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：（一）參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體……”。該《條例》為行政法規(guī)，也沒有明確人民團體的法律概念，但因在規(guī)范性文件明確將“人民團體”作為規(guī)范性稱謂，還是具有重要的法律意義。如前所述，包頭市文學藝術界聯(lián)合會在社會組織類型歸為社會團體，但包頭市文學藝術界聯(lián)合會并不一定是人民團體。不過，與包頭市文學藝術界聯(lián)合會相匹配的還有一個名詞叫“群眾團體”?！叭罕妶F體”主要是歷史延續(xù)下來的習慣稱謂，“群眾團體”較之“社會團體”和“人民團體”而言，其規(guī)范性就更弱或者指向更籠統(tǒng)。我們知道，群眾團體雖然不是政府機構，但其主要工作任務、機構編制和領導職數(shù)由省機構編制管理部門直接確定。在由省機構編制部門直接管理機構編制的17個團體分別為：省總工會、團省委、省婦聯(lián)、省文聯(lián)、省社科聯(lián)、省作協(xié)、省科協(xié)、省僑聯(lián)、省法學會、省臺聯(lián)、省貿(mào)促會、省殘聯(lián)、省紅十字會、省黃埔同學會、湖北職教社、省計劃生育協(xié)會、省工商聯(lián)。除前述所稱的參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體外，目前似乎都歸類為群眾團體或群團組織。因此，我們認為包頭市文學藝術界聯(lián)合會聲明稱其是人民團體并不嚴謹。當然，因為這些概念法律并沒有明確定義，相關表述散見在一些政策中，我們的理解可能會有一些出入。
3、包頭市文學藝術界聯(lián)合會屬于免予登記的團體嗎？
我們同樣在全國社會組織信用信息公示平臺查詢，的確沒有發(fā)現(xiàn)包頭市文學藝術界聯(lián)合會在民政部門辦理登記。根據(jù)《社會團體登記管理條例》，下列團體不屬于本條例規(guī)定登記的范圍：（一）參加中國人民政治協(xié)商會議的人民團體；（二）由國務院機構編制管理機關核定，并經(jīng)國務院批準免于登記的團體；（三）機關、團體、企業(yè)事業(yè)單位內(nèi)部經(jīng)本單位批準成立、在本單位內(nèi)部活動的團體。我們知道，有些團體雖然從屬性上類似于社會團體，但由于國家法律及相關政策有特別規(guī)定，甚至有的群團組織納入事業(yè)單位登記管理，這類組織因法律另有規(guī)定不屬于社會組織的范疇。那么，包頭市文學藝術界聯(lián)合會需不需要在民政部門辦理登記呢？
2000年，民政部曾發(fā)布了《關于對部分團體免予社團登記有關問題的通知》。該通知提到，包括中國文學藝術界聯(lián)合會、中國作家協(xié)會在內(nèi)的部分全國性社會團體，經(jīng)國務院批準可以免予登記。但是，該通知第四條明確，“除了國務院批準可以免予登記的社團之外，其他全國性社團和省級及其以下地方性社團都應該按照《條例》的規(guī)定履行登記手續(xù)”。根據(jù)這份通知，獲得免于登記的僅僅是中國文聯(lián)、中國作協(xié)在內(nèi)的部分全國性社會團體。也就是說，包括包頭市文聯(lián)自身在內(nèi)，作為地方社會團體，均需要根據(jù)《社會團體登記管理條例》進行登記。因此，包頭市文學藝術界聯(lián)合會也屬于《社會團體登記管理條例》登記的范圍。當然，很多地方文聯(lián)早在《社會團體登記管理條例》出臺前已經(jīng)設立。鑒于這種情形，即使該社會團體沒有在民政部門辦理登記，我們也不能草率將其列為非法社會組織。因此各地在《社會團體登記管理條例》實施后作法不一，有的社會組織基于列入編制且參照公務員管理不納入民政部門監(jiān)管，有的嚴格執(zhí)行條例規(guī)定主動在民政部門辦理登記。但是，我們也建議相關部門借這個熱點事件重新研討并統(tǒng)一認識，將地方文聯(lián)及類似的組織均納入《社會團體登記管理條例》管理范圍。
4、社會組織未按照規(guī)定年檢是否可以給予撤銷登記？
包頭市民政局認為包頭市作家協(xié)會、包頭市美術家協(xié)會等十多家組織存在兩年及以上未按照規(guī)定參加年檢，違反了《社會團體登記管理條例》的規(guī)定。根據(jù)《社會團體登記管理條例》第二十八條規(guī)定：社會團體應當于每年3月31日前向業(yè)務主管單位報送上一年度的工作報告，經(jīng)業(yè)務主管單位初審同意后，于5月31日前報送登記管理機關，接受年度檢查?！渡鐣F體登記管理條例》第三十條還規(guī)定，社會團體拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的，由登記管理機關給予警告，責令改正，可以限期停止活動，并可以責令撤換直接負責的主管人員；情節(jié)嚴重的，予以撤銷登記；構成犯罪的，依法追究刑事責任。因此，我們認為如果查實包頭市作家協(xié)會、包頭市美術家協(xié)會的確存在兩年及以上未按照規(guī)定參加年檢，包頭市民政局有權依法作出行政處罰。
另外，我們也注意到公告要求該社會團體自動辦理注銷。我們認為，如果查實涉案機構違法，民政部門就應當及時立案處罰，不能通過公告動員當事人主動注銷作為結案。當然，根據(jù)《行政處罰法》的規(guī)定，行政機關在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人擬作出的行政處罰內(nèi)容及事實、理由、依據(jù)，并告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。
綜上所述，我們認為包頭市各文藝家協(xié)會應當遵守《社會團體登記管理條例》規(guī)定在民政部門辦理登記并接受監(jiān)督管理。登記管理機關有權對不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的社會組織予以撤銷登記，但應當告知當事人依法享有的陳述、申辯、要求聽證等權利。我們認為，包頭市文學藝術界聯(lián)合會也不屬于法律規(guī)定可以免予登記的團體。
我們建議相關部門借這個熱點事件開展對落實《社會團體登記管理條例》執(zhí)法大檢查。必要時，推動立法機關充分考慮這類社會團體的實際情況并在擬制訂的《社會組織登記管理條例》中予以明確安排，確保國家法律能夠嚴格統(tǒng)一執(zhí)行。
